목차
Ⅰ. 서언
Ⅱ. 구조조정의 본질
Ⅲ. 구조조정제도의 왜곡
Ⅳ. 정부 개입의 구조
Ⅴ. 결론 : 시장 법치주의를 위한 제언
Ⅱ. 구조조정의 본질
Ⅲ. 구조조정제도의 왜곡
Ⅳ. 정부 개입의 구조
Ⅴ. 결론 : 시장 법치주의를 위한 제언
본문내용
시장 법치주의에 대한 인식의 전환
시장경제의 발전을 위해서는 시장질서의 형성이 중요하고 이를 위해 시장에서의 법치주의가 확립될 필요가 있음은 두말을 필요로 하지 않는다. 그럼에도 불구하고 지난 40년 가까이 정부 기획형의 경제발전 계획을 추진하면서 경제문제는 司法문제가 아닌 정책판단의 문제라는 인식이 깊이 뿌리를 내리게 되었다. 그러한 인식 하에서 지난 40년간 경제관료들은 주요 기업의 구조조정 문제를 직접 판단해왔다. 산업합리화조치가 그것이고 워크아웃이 또한 그러하다.
경제관료들로서는 주요 기업의 사활을 법관이 판단한다는 것은 용납할 수가 없었다. 법관은 경제를 모르고 기업을 모르기 때문이다. 그 기업이 망하면 지역경제에 심각한 문제가 제기될 것이고, 또 저 기업이 망하면 국가 경제 전체가 총체적으로 붕괴할지 모르기 때문이다. 그러한 생각이 옳은 판단일 수 있다. 그 판단은 전적으로 경제관료의 몫이다.
문제는 그 판단에 이은 집행 방법이 잘못되었다는 점이다. 정말 그렇게 생각한다면 정부가 재정에서 직접 그 기업에 자금을 지원하든지 정부가 지급보증을 하여 금융기관으로 하여금 위험없이 여신을 제공할 수 있게 했어야 한다. 은행을 시켜서 그런 지원을 하게 하기 때문에 은행에는 부실여신이 쌓이고 은행의 수익은 떨어져서 결국 정부가 부실은행을 처리하는 지경에 이른 것이다.
정부의 그런 개입 때문에 은행은 수익성 위주의 경영판단을 할 유인을 느끼지 못한다. 정부의 말을 잘 들어야 은행장도 유임되고 은행원도 편하지 수익을 올린다고 정부와 마찰을 빚어봐야 지원해 주는 주주가 없다. 이러한 현실은 외국은행과 국내 은행을 비교해 보면 극명하게 드러난다.
주요 기업의 사활을 자신들이 정해야 한다는 경제관료의 인식이 바뀌어야 한다. 훌륭한 경제정책보다 시장 법치주의가 살아있는 시장이 더 효율적이라는 사실을 인정해야 한다. 시장만큼 경제의 효율을 보장하는 구조는 없기 때문이다. 요청에 대한 '협조'가 아닌 법규를 '준수'하는 데서 진정한 시장이 움직일 수 있다.
2. 채권자를 채권자답게
이론적으로 보면 채권자가 완전히 합리적으로 행동한다면 도산법과 같은 별도의 입법은 필요하지 않다. 그만큼 채권채무관계에서 채권자의 역할은 중요하다. 우리 나라에서 구조조정이 비효율적으로 진행된 가장 큰 원인이 바로 채권자의 합리적이지 않은 행동에 있음은 앞서 논증한 바와 같다. 그렇다면 효율적인 구조조정을 위해서는 채권자가 채권자답게 행동하도록 구조를 바꾸어야 한다. 즉 채권자가 자신의 이익을 극대화하기 위하여 행동하도록 구조를 바꾸어야 한다.
주요 채권자가 금융기관이라는 점을 고려할 때 이 문제는 결국 금융기관의 지배구조의 문제로 귀결된다. 금융기관이 채무자에 대하여 대출 전에 필요한 감시를 하고 대출 후 지속적인 위험관리를 한다면 부실채권이 생길 가능성은 줄어든다. 또 부실채권이 생기더라도 채권추심액을 극대화할 수 있는 방안을 선택한다면 도산절차 자체를 채권자에 맡겨도 된다.
문제는 상황이 관치금융에서 벗어나기가 더 어렵게 된 점이다. 외환 위기 이후 금융기관의 구조조정 과정에서 은행의 소유권 자체가 정부로 넘어간 경우가 많았다. 아래 <표 9>는 1999년 12월 현재 주요 은행의 대주주 현황이다.
은행명
대주주
지분율
조흥은행
예금보험공사
80.0
한빛은행
예금보험공사
75.00
제일은행
Newbridge Capital
50.99
서울은행
예금보험공사
97.78
한국외환은행
Commerzbank
23.62
국민은행
GoldmanSachs
16.6
주택은행
정부
11.23
신한은행
재일교포
38.2
하나은행
Allianz
12.5
대구은행
삼성
8.3
부산은행
롯데
10.33
광주은행
금호건설
2.28
제주은행
김성인
14.41
전북은행
삼양사
9.09
경남은행
효성
4.74
<표 9> 일반은행의 대주주 구성
은행의 독자적인 경영판단이 이루어지기 위해서는 은행의 주식을 민간에 매각해야 한다는 점에는 이견이 있을 수 없다. 문제는 누구에게 팔 것인가가 문제이다. 금융자본과 산업자본의 관계를 여하히 설정할 것인지, 재벌의 매입을 허용할 것인지, 외국인에 어느 정도 매각할 것인지는 쉽게 결론을 낼 수 있는 문제가 아니다.
그렇다면 일단 國有은행의 한계를 인정하면서 이를 國營이 아닌 民營은행으로 경영할 방도를 찾아야 한다. 국유은행의 민영화를 위해서는 경제정책 수행자로서의 정부의 역할과 대주주로서의 정부의 역할을 분리해야 한다. 그래서 경제정책을 집행하기 위해 은행을 이용하는 일이 불가능하도록 구조를 만들어야 한다.
특히 중요한 것은 은행장 임명이다. 은행장을 사실상 정부가 임명하는 상황에서는 관치금융은 구조적으로 보장된 것이다. 현재도 은행장 추천위원회가 은행장을 선임한다고 하나 그 결과가 정부의 의사와 무관하다고 보여지지는 않는다. 더욱이 은행장의 신임을 사실상 매년 묻게 하는 상황에서는 은행장이 소신을 갖고 경영하기란 불가능하다. 따라서 경영실적에 입각하여 은행장을 선임하고 임기를 보장하는 방식이 법제화되어야 한다.
다음으로 은행이 감독기관으로부터 부당하게 위협받지 않게 하여야 한다. 이를 위해서는 감독규정을 감독기관이 일방적으로 정하지 못하도록 하고 중립적인 기구에서 만들고 그 입법과정에 피감기관이 참여할 수 있는 절차적 보장이 있어야 한다. 또 기준의 내용이나 필요성에 대하여 감독기관과 은행간의 의견의 차이가 있을 때 이를 준사법적으로 판단할 심판기구를 설치하여야 한다. 이렇게 되어야 금융기관과 감독기관이 상호 갈등을 법적 절차를 통해 해소할 수 있다.
끝으로 은행장 권한을 축소하고 내부 통제 장치를 확대해야 한다. 지금과 같이 은행장이 인사권을 완전히 장악하고 있는 상황에서는 모든 은행원이 은행장의 지시에 따를 뿐만 아니라 적극적으로 은행장의 비위를 맞출 수밖에 없다. 따라서 은행장의 인사권을 일정 직책 이상의 부서장에게만 인정하고 부서별로 책임경영을 할 수 있는 체제를 갖추어야 한다. 그리고 경영판단에 관한 내부적인 통제장치를 강화하여 부당한 외부 압력에 구조적으로 대항할 수 있게 해야 한다. 현재 운영되고 있는 대출심사위원회 제도가 좋은 사례가 될 것이다.
시장경제의 발전을 위해서는 시장질서의 형성이 중요하고 이를 위해 시장에서의 법치주의가 확립될 필요가 있음은 두말을 필요로 하지 않는다. 그럼에도 불구하고 지난 40년 가까이 정부 기획형의 경제발전 계획을 추진하면서 경제문제는 司法문제가 아닌 정책판단의 문제라는 인식이 깊이 뿌리를 내리게 되었다. 그러한 인식 하에서 지난 40년간 경제관료들은 주요 기업의 구조조정 문제를 직접 판단해왔다. 산업합리화조치가 그것이고 워크아웃이 또한 그러하다.
경제관료들로서는 주요 기업의 사활을 법관이 판단한다는 것은 용납할 수가 없었다. 법관은 경제를 모르고 기업을 모르기 때문이다. 그 기업이 망하면 지역경제에 심각한 문제가 제기될 것이고, 또 저 기업이 망하면 국가 경제 전체가 총체적으로 붕괴할지 모르기 때문이다. 그러한 생각이 옳은 판단일 수 있다. 그 판단은 전적으로 경제관료의 몫이다.
문제는 그 판단에 이은 집행 방법이 잘못되었다는 점이다. 정말 그렇게 생각한다면 정부가 재정에서 직접 그 기업에 자금을 지원하든지 정부가 지급보증을 하여 금융기관으로 하여금 위험없이 여신을 제공할 수 있게 했어야 한다. 은행을 시켜서 그런 지원을 하게 하기 때문에 은행에는 부실여신이 쌓이고 은행의 수익은 떨어져서 결국 정부가 부실은행을 처리하는 지경에 이른 것이다.
정부의 그런 개입 때문에 은행은 수익성 위주의 경영판단을 할 유인을 느끼지 못한다. 정부의 말을 잘 들어야 은행장도 유임되고 은행원도 편하지 수익을 올린다고 정부와 마찰을 빚어봐야 지원해 주는 주주가 없다. 이러한 현실은 외국은행과 국내 은행을 비교해 보면 극명하게 드러난다.
주요 기업의 사활을 자신들이 정해야 한다는 경제관료의 인식이 바뀌어야 한다. 훌륭한 경제정책보다 시장 법치주의가 살아있는 시장이 더 효율적이라는 사실을 인정해야 한다. 시장만큼 경제의 효율을 보장하는 구조는 없기 때문이다. 요청에 대한 '협조'가 아닌 법규를 '준수'하는 데서 진정한 시장이 움직일 수 있다.
2. 채권자를 채권자답게
이론적으로 보면 채권자가 완전히 합리적으로 행동한다면 도산법과 같은 별도의 입법은 필요하지 않다. 그만큼 채권채무관계에서 채권자의 역할은 중요하다. 우리 나라에서 구조조정이 비효율적으로 진행된 가장 큰 원인이 바로 채권자의 합리적이지 않은 행동에 있음은 앞서 논증한 바와 같다. 그렇다면 효율적인 구조조정을 위해서는 채권자가 채권자답게 행동하도록 구조를 바꾸어야 한다. 즉 채권자가 자신의 이익을 극대화하기 위하여 행동하도록 구조를 바꾸어야 한다.
주요 채권자가 금융기관이라는 점을 고려할 때 이 문제는 결국 금융기관의 지배구조의 문제로 귀결된다. 금융기관이 채무자에 대하여 대출 전에 필요한 감시를 하고 대출 후 지속적인 위험관리를 한다면 부실채권이 생길 가능성은 줄어든다. 또 부실채권이 생기더라도 채권추심액을 극대화할 수 있는 방안을 선택한다면 도산절차 자체를 채권자에 맡겨도 된다.
문제는 상황이 관치금융에서 벗어나기가 더 어렵게 된 점이다. 외환 위기 이후 금융기관의 구조조정 과정에서 은행의 소유권 자체가 정부로 넘어간 경우가 많았다. 아래 <표 9>는 1999년 12월 현재 주요 은행의 대주주 현황이다.
은행명
대주주
지분율
조흥은행
예금보험공사
80.0
한빛은행
예금보험공사
75.00
제일은행
Newbridge Capital
50.99
서울은행
예금보험공사
97.78
한국외환은행
Commerzbank
23.62
국민은행
GoldmanSachs
16.6
주택은행
정부
11.23
신한은행
재일교포
38.2
하나은행
Allianz
12.5
대구은행
삼성
8.3
부산은행
롯데
10.33
광주은행
금호건설
2.28
제주은행
김성인
14.41
전북은행
삼양사
9.09
경남은행
효성
4.74
<표 9> 일반은행의 대주주 구성
은행의 독자적인 경영판단이 이루어지기 위해서는 은행의 주식을 민간에 매각해야 한다는 점에는 이견이 있을 수 없다. 문제는 누구에게 팔 것인가가 문제이다. 금융자본과 산업자본의 관계를 여하히 설정할 것인지, 재벌의 매입을 허용할 것인지, 외국인에 어느 정도 매각할 것인지는 쉽게 결론을 낼 수 있는 문제가 아니다.
그렇다면 일단 國有은행의 한계를 인정하면서 이를 國營이 아닌 民營은행으로 경영할 방도를 찾아야 한다. 국유은행의 민영화를 위해서는 경제정책 수행자로서의 정부의 역할과 대주주로서의 정부의 역할을 분리해야 한다. 그래서 경제정책을 집행하기 위해 은행을 이용하는 일이 불가능하도록 구조를 만들어야 한다.
특히 중요한 것은 은행장 임명이다. 은행장을 사실상 정부가 임명하는 상황에서는 관치금융은 구조적으로 보장된 것이다. 현재도 은행장 추천위원회가 은행장을 선임한다고 하나 그 결과가 정부의 의사와 무관하다고 보여지지는 않는다. 더욱이 은행장의 신임을 사실상 매년 묻게 하는 상황에서는 은행장이 소신을 갖고 경영하기란 불가능하다. 따라서 경영실적에 입각하여 은행장을 선임하고 임기를 보장하는 방식이 법제화되어야 한다.
다음으로 은행이 감독기관으로부터 부당하게 위협받지 않게 하여야 한다. 이를 위해서는 감독규정을 감독기관이 일방적으로 정하지 못하도록 하고 중립적인 기구에서 만들고 그 입법과정에 피감기관이 참여할 수 있는 절차적 보장이 있어야 한다. 또 기준의 내용이나 필요성에 대하여 감독기관과 은행간의 의견의 차이가 있을 때 이를 준사법적으로 판단할 심판기구를 설치하여야 한다. 이렇게 되어야 금융기관과 감독기관이 상호 갈등을 법적 절차를 통해 해소할 수 있다.
끝으로 은행장 권한을 축소하고 내부 통제 장치를 확대해야 한다. 지금과 같이 은행장이 인사권을 완전히 장악하고 있는 상황에서는 모든 은행원이 은행장의 지시에 따를 뿐만 아니라 적극적으로 은행장의 비위를 맞출 수밖에 없다. 따라서 은행장의 인사권을 일정 직책 이상의 부서장에게만 인정하고 부서별로 책임경영을 할 수 있는 체제를 갖추어야 한다. 그리고 경영판단에 관한 내부적인 통제장치를 강화하여 부당한 외부 압력에 구조적으로 대항할 수 있게 해야 한다. 현재 운영되고 있는 대출심사위원회 제도가 좋은 사례가 될 것이다.
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