지방자치기초이론

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언제나 두 가지 측면이 복합적으로 내포되어 있음을 간과해서는 안된다. 하나는 일정한 지역 내의 주민들이 자신들이 구성한 지방정부(지방자치단체)와 주민들 자신과의 관계이며, 다른 하나는 중앙정부가 위임한 지방자치권에 의해 구성된 지방정부와 국가와의 관계라는 두 측면이 그것이다. 전자를 주민자치라고 하고 후자를 단체자치라고 한다. 그리고 전자는 영국을 중심으로 발달되어 왔으며, 후자는 유럽대륙의 독일과 프랑스를 중심으로 발달되어 온 지방자치제도이다. 오늘날의 지방자치제도는 이들 두 유형의 지방자치가 복합되어 발달해 오고 있으므로 이를 지방자치의 이념, 관념, 계보라고 부르고 있다.
지방자치의 개념구조 박기영, “자치여건과 지방정부의 자치능력” 한국행정학보, 제19권 제1호(서울 : 한국행정학회, 1985), P.56.

중 앙 정 부

배분 협력
이양 수용 단 체 자 치
통제 관장

지 방 정 부
지 방 자 치
(의결기관:집행기관)

수용 참여
구현 요구 주 민 자 치
유도 지지

지 역 주 민

1) 주민자치(영국형)
주민자치란 지방주민의 의사와 책임 하에 스스로 또는 주민이 선출한 대표자를 통하여 그 지역의 공공사무를 처리하는 것을 뜻한다. 영국에서는 일찍이 자치의 관념이 주민들 속에 널리 퍼져 있었다. 이러한 영국국민의 자치의식은 그들의 오랜 역사와 함께 함양된 것으로서, 그들은 지방을 통치함에 있어 지방주민의 의사와 다른 별도의 국가(중앙정부)에 의한 지방행정이란 존재할 수 없다고 생각하였다. 즉 영국은 역사적으로 볼 때 중앙정부가 확고한 체제를 갖추기 이전부터 이미 지방정부가 구성되어 지방의 일을 처리해왔다. 따라서 지방자치를 기초로 민주정치가 생성발전되었던 영국에서는, 국가적 이익을 대표하는 중앙정부와 지방적 이익을 대표하는 지방정부가 대립한다는 것은 있을 수 없으며, 지방에서의 모든 행정사무는 직접간접적인 주민의 참여하에 지방정부가 처리하는 것을 당연한 것으로 여겼다 김용래김보현, 지방행정의 이론과 실제, (서울: 법문사, 1982), p.84.
. 그러므로 지방에서의 행정기관도 중앙정부의 특별지방행정기관(일선기관)과 지방자치단체의 행정기관이 동시에 공존하는 일이 있을 수 없으며, 중앙정부의 행정사무를 지방자치단체가 처리하는 경우에도 (단체자치에 있어서처럼) 지방자치단체가 한편으로는 국가의 하급행정기관으로서, 그리고 다른 한편으로는 지방의 자치행정기관으로서 이중적 지위를 가지는 일은 없다. 따라서 지방사무에 관해서도 자치단체의 고유사무와 중앙정부의 위임사무를 구별하지 않는다. 요컨대 주민자치는 지방주민이 주체가 되어 지방의 공공사무를 결정처리하는 주민참여에 중점을 두는 제도로서, 아래로부터의 민주주의(grass root democracy)원리를 구현하고자 하는 지방자치사상이며, 정치적 의미의 자치라고도 한다.
2) 단체자치(대륙형)
단체자치란 국가와는 별개의 법인격을 가진 지방자치단체가 국가로부터 상대적으로 독립한 지위와 권한을 부여받아, 일정한 범위 내에서 중앙정부의 통제를 받지 않고 독자적으로 지방의 정치행정사무를 처리하는 제도이다. 독일과 프랑스 등 유럽대륙에서의 지방자치는 중앙집권적인 것으로 지방자치에 대한 기본관념은 국가권력 하에서 국가목표의 달성을 위해 필요한 수단적 성격을 지녔던 것이다. 즉 정치는 중앙정부가 하는 것으로 보았으며, 국가가 지방자치단체에게 일정한 범위의 자치를 허용하는 것도 지방주민이 국가를 위하여 정치의 일부분을 담당하는 것으로 파악하였기 때문이었다. 그리고 지방자치단체의 자치권의 본질을 파악하는 시각도, 그것을 주민이 향유하는 당연한 권리가 아니라 국가에 의해 수여된 전래적 권리로 인식하였다. 그리하여 지방자치라는 것도 국가권력 아래서 국가의 목적을 달성하기 위한 수단으로 파악하였다 상게서, p.83.
. 또한 국가의 사무와 지방의 사무를 엄격히 구별하고, 지방자치단체가 국가의 사무를 위임받아 처리 할 경우, 그 지방자치단체는 국가의 하급행정기관적 성격을 지니게 됨으로써 이중적 성격을 갖도록 하고 있다. 그리고 지방자치단체가 자치사무를 처리하는 경우에도, 그것이 국가로부터의 수여물이라는 이론적 토대 위에서 중앙정부의 통제를 받도록 하고 있는 것이다. 따라서 단체자치는 이를 법률적 의미의 자치라고도 하며, 자치단체의 법인화와 자치권의 범위나 성격 등을 규명하는 데 중점을 두는 제도이다.
3. 現代的 地方自治의 槪念構成
1) 두 가지 제도의 접근과 보완
이상과 같이 주민자치와 단체자치는 역사적 발달배경이나 기본관념을 전혀 달리하고 있다. 그러나 그것은 근대적 지방자치제도의 발달과정에서 상호 대조적인 두개의 모형이라고 할 수 있는 영국형과 대륙형의 특징을 내포하고 있으며, 오늘날에 와서는 지방자치의 개념을 규정하고 특정국가의 지방자치의 특성을 밝히는 하나의 준거기준이 되고 있다. 특히 이들 두 제도는 이론상 전혀 관련이 없거나 상호 모순적인 것이 아니라, 오히려 상호 긴밀한 관련성을 가지는 보완적인 요소가 많으며, 현실적으로 볼 때도 오늘날 모든 국가의 지방자치제도는 이 두 가지 유형의 자치제도가 상호 접근보완되어 그 성격이나 내용들이 혼합되어 있는 것이다. 그 때문에 지방자치의 개념규정에는 물론이고 현실의 지방자치를 이해하기 위해서도 반드시 이들 두 가지 자치제도에 대한 분명한 이해가 있어야 할 것이다. 따라서 현대적 지방자치의 개념은 이론적 측면에서나 실제적 측면에서 이 두 개념의 혼합적 보완적 개념으로 파악규명되어야 할 것이다. 다음에서는 이처럼 발달과정상으로나 관념상으로 전혀 그 배경을 달리하고 있는 이 두 제도가 현대에 와서 상호 접근교차하게 된 이유와 그 과정을 검토해 보기로 한다.
첫째 이론적 측면에서 보면 양 제도 모두가 현대적 제도로서는 부족한 약점과 한계를 지니고 있다는 점이다. 주민자치와 단체자치는 지방자치의 여러 가지 구성요소들 중에서 어떤 한 가지 중요한 측면을 강조한 것에 지나지 않는다. 즉, 주민자치는 주민의 참여를 강조하고, 단체자치는 중앙정부로부터 지방자치단체의 독립을 강조하지만 현재로서는 완전한 지방자치가 되기 위해서는 이 두 제도가 결합될 때만이 비로소 그것이 가능하다. 바로 이러한 이유

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지방자치,   기초이론,   오간스키