국가의탄생.중세국가의기원(조지프 R.스트레이어 저)

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도 국왕평의회의 긴밀한 접촉을 통해 얻을 수 있었다. 그래서 젊은 사람들은 무보수라도 일하고 싶어 하기도 했다.
정부가 개인의 야망과 재원에 기대어 비용을 절약하려고 애쓰는 동안 외교나 군사영역은 굉장히 전문화가 둔화되었다. 전문가 집단이 존재함에도 불구하고 비전문적 인력에 의존해야 했고, 이런 양상은 국왕평의회 내부로부터 잘 조직된 정부 부처가 등장하는데 오래 걸리게 했다.
또한 확고히 자리 잡은 기존의 관료기구와 새로 등장한 모호한 업무의 관료기구간의 불화도 있었다. 둘의 업무간의 조율 작업은 어려웠고, 마찰을 없애기란 힘들었다. 특히나 새로운 부서가 기존의 엄격한 행정 구조 내에서 자리를 잡으려 할 때 그러한 경향은 더 심해졌다.
15세기 말에서 16세기 초에는 통치자들은 자신들의 권한을 더욱 더 활용했다. 통치자의 이름으로 기능을 수행하던 국왕평의회 관련 구성원들은 국가 안보나, 법의 엄격한 적용으로 인한 불공정 판결의 여지가 존재하는 사건의 재판도 했다. 하지만 프랑스의 많은 관리들은 중요사건의 재판을 위한 왕의 특별위원회나 법정에 불만족스러웠고, 왕의 사법권을 존재하려는 상당수의 행정명령이 발생하기도 했다.
실질적으로 업무를 담당하는 평의회의 규모는 작고, 인력난에 허덕였다. 기존 관료제 역시도 지속되는 업무에 시달렸다. 그러나 새로운 개선 방안은 없었으며, 국왕평의회는 책임을 회피했다. 급기야 사법행정에서도 국왕평의회와의 협력이 나타났다. 다루기 곤란하거나 정치적 사안이 관련된 경우 반사이익을 노리기 위해서였다.
지역 또는 지방관헌을 다루는 문제 역시 새로운 관료제의 큰 문제였다. 이들의 대다수는 지역유지였는데, 자신이 일하는 부서에 정착된 원칙과 절차를 이용할 수 있을 만큼 전문적이었으며 동시에 고향을 떠나긴 싫어했기 때문에 출세욕은 떨어졌다. 대부분 중앙명령에 비성실하게 응대할 뿐이었다. 잉글랜드는 거의 모든 지역이 그러했고, 프랑스가 그나마 업무를 위해서 교육을 받았거나 출세욕망을 지니고 있는 전문 지역재판관과 행정관료들이 있어서 나았지만, 대부분 크게 다르지 않았다. 그래서 국왕평의회에서는 결정은 지방차원에서 한번 걸러지거나 그 핵심이 변질되기 부지기수였다. 따라서 잘 조직된 정부는 결국 주나 지역연합체에 불과하고, 연합체나 개별조직은 중앙정부의 명령을 자신들의 입맛에 맞게 재조정할 뿐이었다.
그러나 나라 전체의 직접 통치 인력과 재원이 부족했기 때문에 뾰족한 해결방법은 없었다. 권한 행사를 막강하게 하는 정도 밖에 없었다. 그리하여 내무성이 효과적으로 발전한 새로운 부서이다. 어떻게 보면 자기 중심주의적인 이 지역문제를 잘 대처했다고 볼 수 있다. 중앙정부의 구성원은 서신을 통해 지방 지도자들과의 관계를 유지해나가는 한편으로는 수시로 정보원들을 통해 그들을 주시했다. 지역이 그다지 협조적이지 않았으나, 노골적인 방법이 아닌 이상에야 크게 문제 삼지는 않았다. 군사력은 지방이 관용의 한계를 넘어선 경우에만 최후의 수단으로 사용되었으나 저항하는 모든 이들은 처벌하기 어려웠기 때문에, 그저 본보기로 몇몇이 대상자가 되었을 뿐이었다.
직접적으로 강력하진 못했어도 서유럽 왕국의 중앙정부는 16~17세기 동안 지방을 효과적으로 통치했다. 반란도 거의 진압했으며, 개인의 안전도 보장할 수 있었다. 완전하지는 않았지만 조세도 걷혔다. 하지만 왕실의 화려함을 보여주기 위해서나 국정 운영의 과도한 지출로 인해 돈은 늘 부족했다. 그렇긴 하지만 결국 많은 돈은 정부를 위해 지역차원에서 업무를 한 사람들에게 제공한 것이었다.
마지막으로 새로운 관료제의 경우 왕이나 제후들을 상대하는 것이 쉽지 않았다. 통치자들은 새로운 부서의 설립을 원하지 않았다. 그들은 권력을 포기할 수 없었고, 독립적이고, 통제가 어렵고, 자체적으로 유지되는 부서에 대해 반감을 가지고 있었다. 특히나 전쟁이나 외교, 국내 안보문제와 같은 문제들은 과거부터 통치자의 개인적 결정에 의존하는 경향이 있었기 때문에 더욱 그러했다. 자신들의 중요한 권한이 줄어들기 때문이다.
그럼에도 초기 근대국가들은 중세보다 더 많은 법을 제정하기에 이르렀다. 종교까지도 포함하여 인간 활동 영역의 광범위하게 제정했다. 대다수의 통치자들은 국가의 보호와 강화에 필요한 것이라면 어떤 결정도 내릴 수 있는 유일한 존재라고 주장했다. 하지만 이러한 권한은 제한하고 통제하는 시도에는 부정적으로 대했다. 모든 문제를 해결하고 위험을 예측할 경험과 지식인, 전문위원이 필요했으나, 조금 더 이상형에 가까운 이들일수록 왕보다는 그들 자신 스스로 결정을 내렸다. 실무 담당 국왕 평의회 구성원이 무능하고 비전문적인 보좌진들의 지원만 받는 경우에는 다시 현명하고 일관된 정책들이 나올 순 없었다. 그래도 외교와 군사 업무 담당자들에게는 충분한 인력 자원이 충원되었다. 그리고 군주의 결정권을 일부 가져올 만큼 강력한 관료집단이 등장했다. 마치 재판관에게 왕의 판결권을 준 듯 했다. 통치자들이 조언자들에게 조언을 받으면서도 그들을 경계한 이유도 여기에 있다.
결국 군주는 경험이 많고, 전문적인 지식을 갖춘 의원들 중 누구에게도 권한을 주지 않기 위해서 집단성의 원리를 이용했다. 국무성 장관이나 외교문제를 담당하는 평의회의 소위원회, 혹은 교육규제 및 식민지 관리를 위한 위원회들이 각기 존재했다. 각 장관들은 각자의 관할 구역이 존재하여 안전을 책임지고, 그 관할 구역과 인접한 국가들과의 관계도 그들의 몫이었다. 이러한 체제하에서는 외교업무에 군주의 직접적 개입을 방해할 수 있는 외무장관이나 외무성은 존재하지 않았다.
새로운 관료제가 이 모든 난관을 극복한 후 각자의 책임영역을 규정하고 조직된 부서로 발전하는 데는 2~3세기가 걸렸다. 오히려 중세보다 느리게 진행되었다. 외교와 군사부문에서는 더더욱 그러했다. 내무부서의 설립과정은 갈수록 정체되었고, 새 정부의 부서들은 완벽히 편제되는데 오래 걸렸다. 이러한 부서의 느린 성장은 혼란과 비효율을 초래하기도 했다. 권한은 나뉘어 지고, 이는 협력을 어렵게 했다. 조금만 반감을 가져도 언쟁으로 가기 마련이었다. 이로 인해 통치자들은 정책 수행에 어려움을 겪었다. 유럽의 국가들이 근대 초기에 세계를 지

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