도시계획에 의한 토지이용규제

소개글

도시계획에 의한 토지이용규제 에 대한 보고서 자료입니다.

목차

1. 우리나라 도시지역에 대한 토지이용 규제의 개요
2. 주거지역내 상업시설 허용 문제
3. 연면적 규제의 불합리성
4. 토지의 가치를 고려하지 않는 건축밀도 규제
5. 불합리한 일조권 규제 방식
6. 내부화되는 외부불경제와 건축규제
7. 저층 단독 주책 지역의 보호 문제
8. 주택에 대한 건축 밀도 규제와 형평성
9. 개발억제 목적의 녹지정책

본문내용

하고자 하는 단독주택이란 영어로는 single-family home이다. 한 가구만이 사는 주택을 말한다. 하지만 우리나라의 단독주택은 단독가구를 위한 주택이기 보다는 오히려 저소득층의 임대를 위한 주택이 주종을 이루고 있다. 그리고 그런 현상은 주택의 구조상 어쩔 수 없는, (우리의 소득 등을 고려해 볼 때) 어쩌면 바람직한 현상이다. 그런 단독주택들의 밀도를 낮추게 되면 저소득층을 위한 임대주택이 줄어드는 효과가 있을 뿐이다. 토지이용의 효율성이라는 차원에서도 저층단독주택지역의 보호라는 목표는 불합리하다. 만약 저층단독주택 이외의 용도에 대한 제한이 그 지역주민들의 삶의 질을 높여왔다면 전용주거지역과 같이 단독주택 밀집지역에 있는 단독주택의 평당 (토지가격이 아니라) 주택임대료나 매매가격이 공동주택의 임대료나 매매가격 보다 높아야 한다. 과연 그런가? 오히려 그 반대일 것이다. 오히려 아파트가 집단화되어 있는 지역의 평당 주택가격이 높다는 것은 쉽사리 예측해 볼 수 있는 현상이다.
Avrin이라는 경제학자는 샌프란시스코의 용도지역제가 최적인가를 판단하면서 거의 같은 기준을 택하고 있다. 만약 샌프란시스코의 새로운 용도지역제가 최적의 상태로 만들어진 것이라면 저밀도 주거지역의 보호를 위해 새로이 도입된 용도지역제로 인한 가격상승효과는 밀도가 낮은 주거지역일수록 커야한다. 하지만 실제로는 오히려 정반대의 결과가 초래되었다. 즉 밀도가 높은 곳일수록 가격상승효과는 컸던 것이다. 그녀는 이런 분석결과를 근거로 저밀도 주거지역의 보호를 목표로 새로 도입된 샌프란시스코의 용도지역제가 잘못 만들어져 있다는 결론을 내린다(Willis 1980; 81). 우리나라 단독주택의 사회적 맥락이 미국과 분명히 다른 것은 사실이지만, 살기 좋은 지역의 집값이 비싸다는 명제는 다를 이유가 없다. 저층단독주택의 보호라는 정책목표는 효율성이든 형평성이든 어느 쪽의 기준에도 맞지 않는다.
8. 주택에 대한 건축 밀도 규제와 형평성
많은 연구 결과들이 용도지역제의 효율성 증진 효과에 대해서는 회의적인 반면, 형평성 저해 효과에 대해서는 거의 일치되는 견해를 보이고 있다. 건축밀도에 대한 규제는 두가지의 경로를 통해서 형평성에 영향을 준다. 그 하나는 토지나 주택의 가격을 통해서이고 다른 경로는 건축물의 특성 변화를 통해서이다. 밀도규제는 건물의 특성을 중고소득층에게나 적합한 수준으로 맞추고 있다. 따라서 중고소득층의 수용에 맞는 건축물은 상대적으로 많아지는 반면 저소득층의 수용에 맞는 건축물은 줄어드는 결과가 초래된다. 그로인한 손해는 소득수준이 낮을수록 커질 수 밖에 없다. 또 이미 살펴본 바와 같이 건축 밀도 규제는 주택의 전반적인 가격을 높인다. 그로인해 입는 피해는 소득수준이 낮아질수록 커진다. 도시주택에 있어서 정원(또는 마당)이나 일조권, 통풍 등은 건축된 주거공간(즉 房)에 비하면 사치재적 성격이 강하다. 즉, 건축된 공간과 그 이외 주택의 혜택(정원, 일조권, 통풍, 시야 등) 사이에서 선택을 요구 받았을 경우 가난한 사람일수록 전자를 택하는 경향이 강하며 부자일수록 후자를 택하는 경향이 강하게 나타나는 것이다. 주거지역 내에서의 일조권 제한, 전용주거지역내에서의 절대높이제한, 주택에 대한 건폐율 제한 등은 주택에 있어서 후자의 특성들을 강화하는 것이며 따라서 부자들에게나 필요한 주택들을 생산하도록 강요하는 셈이 된다. 물론 가난한 사람들이라고 해서 좋은 집을 싫어할리는 없다. 문제는 그들의 경제 사정이 그런 집을 갖도록 허용하지 않는다는 것이다. 억지로 그런 집을 지어서 살라고 강요하는 것은 사치품을 사서 쓰라고 강요하는 것과 크게 다르지 않다. 지방자치제가 발달되어 있는 선진각국의 경우 이런 류의 규제는 저소득층의 유입을 막기위해 주로 사용된다. 배타적 용도지역제나 재정적 용도지역제의 일종인 것이다. 현대적 용도지역제의 기원 자체가 그렇다. 용도지역제가 부자들의 취향에 더 맞는다는 사실은 휴스톤시의 예를 통홰서 더 분명해진다. 휴스톤은 유일하게 용도지역제를 실시하지 않는 대도시이다. 1940년에 세위진 이 도시는 주민투표를 통해서 용도지역제를 실시하지 않기로 결정했다. 흥미로운 것은 득표결과를 분석한 결과 부자들이 모여사는 동네일수록 용도지역제를 도입하자는 의견이 강했고 가난한 사람들이 사는 동네일수록 용도지역제에 반대표를 던졌다는 사실이다. 결국 수적으로 우세한 중저소득층이 이기긴 했지만 만약 부자들이 이겼다면 엄격한 토지이용규제를 통해서 가난한 사람들의 형편을 더 어렵게 만들었을 것이다(Siegan 19??;74). 디렉터의 법칙(Director\'s Law)이라는 것이 있다. 대부분 공공정책들의 수혜자는 중산층이고 비용의 부담자는 부유층과 빈곤층 등 정치적인 영향력이 그리 크지 않은 계층이라는 것이 그 내용이다(Stigler 1970). 서구 특히 미국의 용도지역제는 디레터의 법칙의 좋은 예증이 되고 있다(Dahlman 1982;253) 우리나라의 각종 건축밀도규제들이 서구에서와 같은 목적으로 도입된 것 같지는 않다. 오히려 규제당국자들과 애기를 나누다 보면 정반대의 의도가 깔려있음을 발견하게 된다. 즉 그것 조차 하지 않는다면 저소득층의 주거생활이 어떻게 되겠는냐는 것이다. 만약 현재의 규제들이 그런 목적으로 시행되고 있다면 중요한 국가의 정책이 착각에 뿌리를 두고 있다고 말할 수 밖에 없다.
9. 개발억제 목적의 녹지정책
6대 도시 만을 예로 들더라도 전체 도시계획구역의 51∼91%를 녹지지역이 차지하고 있다. 도시지역에서 녹지가 필요한 것은 주민들의 휴식이나 좋은 경관을 제공하기 위함이다. 따라서 녹지는 공원이나 주택가 주변의 녹지로 운영되어야 한다. 그러나 도시계획구역내 녹지지역이나 개발제한구역은 글자 그대로 개발억제 목적으로 지정되어 있다. 미래의 세대에게 개발의 가능성을 남겨 준다든가, 또는 토지의 수급조절이 필요하다는 생각이 그 밑바닥에 깔려 있다. 그리고 그것이 불합리하다는 점은 이미 제2장에서 논의한 바 있다. 도시에서 필요한 것은 개발의 억제가 아니라, 주민들의 생활을 풍요롭게 해 줄 수 있도록 접근성이 좋은 곳에 마련된 공원이나 주택가 주변의 녹지대이다.

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