예산에 대하여

목차

1. 예산은 돈만이 아니다.

2. 예산을 알면 조직이 훤히 보인다.

3. 정부예산의 역할

4. 시민들이 왜 예산감시에 나서야 할까?

5. 예산통제기구, 제대로 역할을 하고 있나?

6. 시민이 왜 예산감시에 나서야 하나?

7. 시장의 실패

8. 정부실패 - 정부는 시장결함을 보완할 수 있는가?
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본문내용

답답하기는 마찬가지이다. 아마 예산에 통달하지 않는 초보 의원들은 정부예산서에 담긴 내용을 제대로 확인하기 힘들 것이다.
도대체 국민들의 세금을 가지고 정부가 구체적으로 어떠한 집행 성과를 거두고 있는지, 그리고 문화축제 하나를 개최하는데 담당공무원들의 인건비와 관계자들의 수당, 물품비용이 총 얼마 정도 소요되는지 자세히 알고 싶어한다. 하지만 총량적으로 뭉떵그려 어느 정도라고 표시되었을 뿐 사업별로 실제 투입되는 정확한 예산규모는 제시되지 않는다.
예산을 작성하고 만지는 담당공무원들이나 해당 사업을 집행하는 공무원들은 대충 알고 있다. 그러기에 그들은 사업별로 예산내역이나 성과에 대한 정보를 제시할 필요성을 절실하게 느끼지는 못한다. 하지만 예산이란 국민들이 낸 돈이지만, 정작 주인인 국민들은 도대체 그 돈이 어떻게 집행되고 어떠한 성과를 거두고 있는지 알 길이 막막하다는 것은 문제점으로 지적되어야 한다.
사업은 드러나지 않는 품목별 예산 제도
현재 정부 예산서가 일종의 비망록 수준으로 작성되고 있다. 좀더 알고 싶어도 지금의 정부예산제도에서는 언론에서 분석하고 발표하는 그 이상을 파헤치기가 어렵다. 이런 바 품목별 예산제도라는 것을 채택하고 있기 때문이다. 정부예산서에서 경비는 도로, 상하수도, 가로등 등과 같은 사업별이 아니라 지출되는 경비의 품목별로 분류·제시된다. 즉 개별 사업들의 경비를 구성하고 있는 인건비, 물건비, 경상이전, 자본지출경비, 융자금 및 출자금, 보전지출, 정부내부거래, 예비비 및 기타 등으로 분류하여 총괄적으로 제시하고 있다.
이와 같은 예산제도는 1688년 영국의 명예혁명 때부터 국왕의 재정권을 통제하기 위해 시작되었으며 미국에서는 1907년도에 뉴욕시 보건국의 예산을 편성하면서 시작되었다. 예산액의 지출대상별로 한계를 명확히 설정하여 공무원들의 권한과 재량을 제한하는 통제 지향적인 예산제도이다. 즉 인건비 한도액을 설정해서 공무원 월급은 어느 정도 수준을 넘어서는 안되고, 물건비 한도액을 정해서 사무용품은 얼마 이상 안 된다는 식으로 엄격히 통제하는 것이다.
품목별 예산제도는 행정가들을 신뢰할 수 없다고 판단되던 시기의 산물이다. 공공재원이 지출되는 항목들을 가능한 상세하게 나열하고 이를 특정 지출항목에 분류 계리하면 관료행위에 대한 엄격한 지출통제가 가능할 수 있다. 행위주체 혹은 개별 부서의 지출을 통제하고 공무원들로 하여금 보다 회계적 책임에 민감하도록 광범위하고 엄격하게 회계감사를 수행토록 하는 것이 품목별 예산의 기본 목적이다. 이러한 예산회계체제는 결국 공공부문의 자율적인 지출행위를 감소시키는데 크게 기여하였다.
성과를 알 수 있는 예산제도가 필요하다.
하지만, 이제 전통적인 예산제도가 바뀔 때가 되었다. 예산을 담당하는 공무원들만 알 수 있는 그러한 예산서를 만들어서는 곤란하다. 또 월급과 사무용품 비용 하나 하나를 따지기 보다는 그런 돈을 사용해서 국민들에게 얼마만큼의 성과를 제공해 줄 수 있는지에 대한 정보가 담겨져 있어야 한다. 제시된 성과는 국민들과의 계약인 만큼 이를 달성하지 못했을 때는 어떠한 책임을 질 것인지 (막연하게 구렁이 담 넘는 식이 아니라) 가전제품의 소비자 계약이나 애프터서비스 규정처럼 명확하고 구체적으로 제시되어야 한다.
요즘 예산개혁에 관한 논의들은 대부분 여기서 출발한다. 품목별 예산제도 자체는 상당히 유의미했으며, 당시의 시대적 상황에서 주어진 역할을 충실히 수행하였다. 획일적이고 단기적 시각에서 보수적인 정책 집행을 유도하였다는 비판에도 불구하고, 방만한 공공부문의 지출을 통제해야 하는 제도적 장치로서 기능 하였다.
그런데 품목별예산제도가 예산편성기법에서 상당한 발전을 가져오기는 하였지만 많은 공공관리자들은 제도 자체의 한계에서 오는 불만을 제기하고 있다. 가장 큰 문제는 지출항목의 분류를 너무 엄격히 하여 전반적인 정부기능 혹은 전체 사업에 대한 정보를 확인할 수 없다는 것이다. 정책의 목적이나 성과에 대한 정보를 확인할 수 없다는 점에서 품목별 예산제도는 이제 비현실적인 장치로 간주되기도 한다.
세계화와 정보화 등의 급변하는 환경 변화 속에서 중앙이나 지방자치단체 모두 예산편성과 집행 이후에 파악되는 "성과"의 중요성을 지적하고 있다. 더욱이 공공성이라는 막연한 일반적 성과가 아니라 구체적인 개별부서 혹은 정책의 산출물을 강조하고 있다. 이에 따라 공공부문의 예산을 단순하게 재무관리의 측면에만 국한시켜 운용해서는 그 한계가 극명하게 드러나게 되었다. 선진국의 많은 국가들은 이미 공공부문의 활동을 통제지향을 넘어 가시적인 성과를 달성할 수 있도록 개편하면서, 예산체제 역시 성과 혹은 결과지향적인 예산과정의 특성을 내포할 수 있도록 개편하고 있다. 이제 공공부문은 시민사회의 일반적인 공익목적을 정확히 파악하고 이를 현실세계에서 달성할 수 있도록 예산지원체제가 작동해야 한다는데 합의를 하고 있는 것이다.
공무원을 믿을 수 없어 예산제도를 바꿀 수 없다?
그런데,여기서 주의해야할 점이 하나 있다. 성과를 강조하기 위해서는 예산과정에서의 품목별 제한들은 어느 정도 완화하여 집행의 자율성을 인정해야 한다. 기업이 이윤을 창출하기 위해서는 가능한 수단들을 최대한 유연하게 활용해야 하는 것과 같은 이치이다. 이 경우 관료들에게 예산집행의 자율성을 주기 위해서는 무엇보다 그들의 도덕성이 확립되어 있어야 한다. 만약 아직 여전히 정부의 예산운영에서 돈 빼먹는 부패가 만연해 있고 자율성의 이름아래 자기 편의적이고 주인없는 돈이라고 생각해서 방만하게 예산운영을 하고 있다면, 그러한 현실에서는 성과중심적인 예산개혁은 매우 위험한 것이다. 오히려 전통적인 품목별 예산제도를 그대로 유지하는 것이 나을 수 있다.
이미 주요 선진국에서는 성과지향적 예산개혁을 완료하고 있어 글로벌 스탠더드를 위해서는 우리도 따라는 가야할 것이다. 또 정부가 제출한 예산서가 명확히 어떠한 사업내용과 정책성과를 담고 있는지를 국민 누구나 쉽게 이해할 수 있도록 작성되기 위해서도 예산제도는 개혁되어야 한다. 다만 실천 가능성에 대한 냉정한 분석과 기존의 제도가 가지고 있는 가치의 기본 골격은 유지할 수 있는 개혁이어야 한다.
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예산,   정부,   정책,   사업,   재원